Como era solvente meu Império

“Se a história se repete, e o inesperado sempre acontece, quão incapaz precisa o homem ser de aprender com a experiência ”
(George Bernard Shaw)

Nesses tempos em que um dos principais problemas é o crescente endividamento do Governo, que, seguindo a trajetória atual de crescimento contínuo das despesas obrigatórias, frente a receitas cadentes, ameaça a solvência das contas públicas no médio prazo, cabe perguntar: o Brasil sempre foi assim?

A resposta é um sonoro “não”, pois, ao contrário do que reza a historiografia tradicional brasileira, houve autêntica solvência fiscal no período Imperial (1822-1889).

Essa conclusão está fundamentada em estudos que, além das considerações histórico-econômicas, testam as hipóteses, a partir da análise dos dados, configurando o que se conhece por “cliometria”. 

O nome, justamente, remete, por um lado, à Clio, a Musa, que, na mitologia grega, presidia os eventos históricos, e “metria”, que vem da utilização de ferramental estatístico e matemático de ponta.

Trata-se da chamada “Nova História”, cujos pioneiros foram os Professores Douglass North e Robert Fogel, ganhadores do Prêmio Nobel de Economia em 1993. 

Esses estudos englobam a produção intelectual do maior brasilianista da atualidade, o Professor William Summerhill, da University of California, Los Angeles (UCLA), que acaba de publicar nos Estados Unidos, pela Yale University Press, o livro “Inglorious Revolution – Political Institutions, Sovereign Debt and Financial Underdevolpment in Imperial Brazil” (“Revolução Ingloriosa – Instituições Políticas, Dívida Soberana e Subdesenvolvimento Financeiro no Brasil Imperial”, em tradução livre). 

Além disso, o próprio autor desse artigo, em suas teses de Doutorado em Economia na Universidade de São Paulo (“Análise da Sustentabilidade da Política Fiscal Brasileira Através da História: Um Exercício de Cliometria de Dom Pedro I a Lula”, 2006) e Pós-Doutorado em História Econômica na UCLA (“Fiscal War in Imperial Brazil: Sustainability of Fiscal Policy of Provinces During the Imperial Period” – “Guerra Fiscal no Brasil Império: Sustentabilidade da Política Fiscal das Províncias Durante o Período Imperial”, em tradução livre, 2015), onde, aliás, teve a honra de ser orientado pelo Professor Summerhill.

Logo após a declaração da independência em 1822, a situação fiscal do Brasil era bastante desfavorável, pois o país recém independente havia herdado uma importante dívida pública da época colonial, além de enfrentar uma situação onde as despesas superavam as receitas fiscais. 

A solução para esse desequilíbrio fiscal veio com a promulgação da Constituição de 1824, por parte de Dom Pedro I, criando um Parlamento com autoridade sobre o orçamento e a dívida pública.

Essa importante mudança institucional foi responsável por restringir a capacidade do monarca de subir unilateralmente os impostos, aumentar o gasto público e emitir moeda. 

A revolução provocada nas finanças públicas brasileiras não tem paralelo na história pós-independência dos outros países latino-americanos, sendo inclusive comparada por Summerhill às consequências fiscais da “Revolução Gloriosa” ocorridas na Inglaterra durante o século XVII. 

Assim, se gerou um compromisso crível de honrar a dívida pública externa, o que permitiu que o governo brasileiro recebesse um total de dezesseis empréstimos externos durante 1824-1889, por um valor de aproximadamente 60 milhões de libras esterlinas. 

Adicionalmente, ao longo do mesmo período, o país foi capaz de emitir dívida pública interna a partir de dois grandes empréstimos e da emissão das apólices, instrumentos de dívida de longo prazo, que pagavam juros à perpetuidade. 

O mais notável é que durante todo esse período não houve um momento no qual o governo brasileiro atrasasse o pagamento dos juros de sua dívida*, realizado sempre em dinheiro e, em alguns casos, solicitando outro empréstimo para tal efeito. 

Com efeito, com tão baixa probabilidade de “calote” (default), alguns títulos da dívida pública interna brasileira, denominados em moeda nacional, eventualmente circulavam nos mercados financeiros europeus.

Como resultado dessa política fiscal verdadeiramente solvente, a participação dos títulos de longo prazo emitidos sobre o total da dívida pública mostrou uma tendência crescente, e o endividamento interno passou a dominar o externo. 

Além disso, as taxas de juros da dívida externa mostraram uma redução ao longo de todo o período do Império, tanto em Londres como no Rio de Janeiro, e o custo de novos empréstimos, em média, também mostrou uma tendência declinante**.

Do ponto de vista das Províncias, os resultados indicam que a mesma Constituição de 1824, apesar de centralizar a arrecadação de tributos no Governo Imperial, originando uma série de conflitos econômicos e políticos, também foi capaz de produzir um “arranjo institucional”, que garantiu a solvência das finanças provinciais. 

Assim, poderia se dizer que, durante toda a época do Império, a dívida pública foi completamente solvente.

Também é verdade que o notável desempenho das finanças públicas brasileiras durante esse período não foi capaz de propiciar o equivalente desenvolvimento do mercado financeiro, tal como no caso da Inglaterra, entre muitos países, configurando uma “Revolução ingloriosa”.

Ademais, a centralização fiscal gerou uma situação de disputa por receitas entre as Províncias e o Governo Central e entre os próprios entes provinciais, que, ao longo do tempo, significou a multiplicação de tributos, que talvez tenha sido a origem das permanentes “guerras fiscais” e da elevadíssima complexidade de nosso sistema tributário.

Contudo, a experiência da política fiscal implementada durante o Brasil-Império serve de lição para nossos problemas atuais, pois ressalta a importância de manter o equilíbrio das contas públicas, o que permite que o país desfrute de condições externas e internas de crédito favoráveis, condição indispensável para a retomada do crescimento econômico.

 

* Com exceção do empréstimo realizado pelo governo português em 1823, mas, cuja responsabilidade de pagamento era dividida entre Portugal e o Brasil.
** Summerhill estima a probabilidade de default da dívida pública brasileira na época do Império, que mostra uma tendência claramente decrescente até 1889. Além disso, utiliza estimativas da taxa interna de retorno dos títulos emitidos em Londres e no Rio de Janeiro, chegando à conclusão de que o custo de novos endividamentos internos ou externos seria relativamente similar.

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